向玉琼 | 从媒体演进看政策过程中的信息生产

点击上方“中国政治传播”可订阅哦！

摘 要

信息对于政策过程是至为重要的。信息以公共舆论的形式对政策系统形成压力，同时又通过信息扩散来完成政策过程;信息来源展示出政策的合法性范围，信息扩散的范围划定了政策发挥作用的空间。政策过程中的信息流动都以媒体为载体，媒体的发展带来了政策信息扩散渠道的多样化和舆论生产主体的多元化。总体来看，从报纸到广播再到电视，这些媒体都是在社会的中心—边缘结构中发挥作用的，信息的生产与传播都是在政策主体的控制之下发生的。互联网技术创造了一个能够承载多元媒体并使得媒体可以自由组合的新的信息平台，在这一平台上，信息生产突破了单一主体的控制，信息流动不再是单向度的线性流向，政策信息是在多元主体的互动与合作中生产出来的。 

关键词

 信息、协商、合作互动、服务型政府

在人类历史的很长一段时间里，信息都没有被当作一种资源来看待。而实际上，信息是一种社会资源，而且是政策过程中一种重要的社会资源。政策系统依靠信息的流入来开启政策议程，完成政策问题建构，形成政策方案并进行政策择优，信息流动于政策的全过程，在一定意义上，甚至可以将政策系统等同于信息系统。媒体是信息流动的载体，随着媒体从报纸、广播到电视的演进，信息的传播也经历了一个长时间的演化过程。总体来看，媒体的发展并没有使得信息生产突破现代国家治理体系的范畴，政策过程中的信息是由政策主体生产和控制的。到20世纪后期，信息技术的发展推动社会进入互联网阶段，互联网是一个整合了多元媒体的新的媒体平台。在互联网的平台中，信息的生产突破了单一主体的限制，信息无限增长并形成了自由流动的趋势，“信息社会”出现了。但是，信息技术的发展并不会自动地带来政策结构的变化，我们需要确立新的政策 制定思维，通过服务型政府的建设来引导政策过程中信息的生产与流动。

信息生产和传播的分离 

民族国家于19世纪初才开始在欧洲出现。在现代民族国家产生之前，不存在国家意义上的治理体系，也不存在覆盖全疆界范围的信息流动。也就是说，在民族国家生成之前，不存在统一的国家，也不存在统一的制度。政策的制定是基于狭小的领地的信息，政策的效用范围也限于领地范围之内。社会还没有完全实现吉登斯所说的脱域化，依靠地理阻隔或者人为确立的疆界，信息没有实现全社会范围内的流通，治理方式和范围也区隔开来。更重要的是，国家和社会之间也是封闭的，信息沟通不畅使得公众无法形成公众舆论，更毋论对政府施加影响，政策系统几乎处于封闭状态。 

工业化进程改变了这种状态。工业化进程中生产效率提高，物质资源增长，也扩大了行政权力，出现了配置性资源(物质资源) 和权威性资源(行政力量的源泉) 的同步增长。法律体系发展 起来成为全民准则，形成了一个权力和暴力系统，并通过统一的制度体系实现了国家对社会的有效控制。吉登斯明确指出，民族—国家的形成就是现代制度建设的过程。制度的统一加速了社会的脱域化，尤其是信息传播的脱域化。信息在疆界范围内流动起来，将社会全面呈现在国家面前。获得信息是现代国家治理的前提，传递信息又是现代社会秩序获得的必要路径，信息流动贯穿着现代国家社会治理的全过程。 

对于现代国家的信息生产来说，印刷术的发明有着很大的意义。相对于口头传播，印刷术克服了面对面沟通的局限性，扩大了信息传播的范围，使得信息传递脱域化，信息内容标准而统一。同时，印刷术使得所传递的看法和观点与原创者分离开来，通过“文本间”的交换而得到交流，这样，信息的生产和流通分离开来了。信息的生产与流通可以由不同主体来完成，具体来说，信息由国家生产而向社会传递，国家与社会分属于信息的生产者与传递者，在信息流动的过程中，国家与社会之间分离的格局进一步明确，并成了现代国家治理的基本框架。之后，基于印刷术而发展起来的多种媒体，大大推动了信息的传播，进一步扩大了信息流动的时间和空间维度。可以说，以印刷术为开端，媒体的发明意味着国家“政治”领域的扩大，也就是政策作用范围的扩大。“现代传播技术的最初的主要社会后果，就是挑战制度化 权威的权力边界。”[1]在印刷术发明之后，运输机械化，通讯与运输分离，以及国家“公文档案”活 动等发展起来，每一项都延伸了时空范围，成为印刷术发挥作用的辅助工具。得益于媒体、交通、邮政等资源的开发，一个覆盖全国的信息渠道建立起来，信息传播到疆界范围的每个角落。不过，由于印刷术并不是每个人都能使用，而且受到识字量、印刷资料成本考虑等多方面因素的影响，起初能够从印刷品中获得信息的只是社会中的少数人，运用印刷术传递信息就掌握在更少的部分人手中。

在印刷术的基础上，报业逐渐发展起来。19世纪30年代，以“一分钱报” (penny papers) 为开端，信息传递范围开始扩展到大众。“一分钱报” 的内容包括社会新闻、社区活动新闻、犯罪新闻以及其他通信事件，美国公民只要读到报纸，就能获取政治信息，读到美国总统演说，政府文件等等。虽然“一分钱报”的政治观点并不能完全保持中立，也并没有挤垮当时占主导地位的针对精英发行的党报，但是毕竟代表着大众开始接触到报纸，大众传播越过了有权势能独享教育的那部分人而使得信息向大众扩展了。另外，19世纪30年代全国邮政系统这样一个全国范围内的政治信息系统建立了，这样公民可以通过邮件和报纸向国会发送信件，美国历史上第一个“草根”政策运动也是基于这一系统而发动的。1835年，美国反奴隶制协会(American Anti－Slavery Society)向两万名有影响力的南方人发出了超过10万份的废奴宣传册，美国禁酒协会(American Temperance Society)和其他团体也通过邮件大规模地分发反嗜酒宣传册和教育信息。这说明，报纸的发展大大推动了国家与社会之间的信息流动。

但是，报纸并没有实现信息的自由传播。在报纸快速发展的同时，政党也成长起来，到19世纪中期，政党意识到了报纸在国家治理中的作用，开始利用报纸来综合和动员国家的政治利益。“从托马斯·杰弗逊时代起，政党把报纸作为它们与公众联系的渠道。”[2]报纸提供了新型通信渠道，使得公民参与到日常议题中，政党精英也可以从战略上接触普通公民。不过，这时的政治议程极其简单，党派每次只处理一件单一的问题，而不需要发展出横跨全部议题的政策平台，而且政党所发挥的作用更多的还是信息传递和控制。 

19世纪末20世纪初，美国出现城市化浪潮，社会问题开始复杂化，信息也逐步分化，变得纷繁多样。加上传播媒介的发展，政策系统内外信息交流增加了。政策法案在数量上和复杂程度上都急剧增加，并提出了制度化和专门化的要求，国会内部的委员会和小组委员会因此而经历了一个较快的发展。“1880－1920年参议院将委员会和小组委员会的数量增加了一倍，这项功绩哪怕是在第二次世界大战之后也没有再出现过。”[3]这一时期行政机构也获得快速发展，其发展势头远远超过了国会，新的内阁部门纷纷建立起来，以提高信息处理的效率。高能的立法反过来又刺激了新的需求，这些新的需求包括对政策问题的信息和可能的回答，也包括与选民和其他个人利益有关的通信，信息的复杂性进一步加大，并提出了对专业处理信息的能力的需求。“不管是在国会工作或者在承担新责任的机构工作，1920年，一位官员要想能够胜任工作，就需要新水平的通信能力。同样地，在夺取立法机构和行政机构注意力的激烈竞争中，要想成功地影响政府倡导政策，公民和集团就需要参与高强度的通信和合作。”[4]

信息处理的复杂性和专业性要求都超出了政党所能代表和控制的范围，于是利益集团兴起。政党代表的利益诉求比较狭窄单一，内部的专家都是一些通才，只能处理一般性的问题，而利益集团能代表更加丰富和多样的社会利益，并具有更加专业化更具针对性的信息处理机制，因此在政策过程中的影响力逐渐增大，及至后来影响远高于政党。“随着组织集团打破公民集体之间的和解，开始建立更大的选举联盟，政党在新的信息环境中不再处于掌握控制的位置。新的环境要求专业化的政治信息，而政党没有合适的方式来控制信息在商业、政府官员和选民集团之间的流动。”[5]当政府官员希望获得或者扩散政策信息时，他们更愿意跟利益集团接触。“他们需要了解广大选民的意愿，而仅仅从各个党派很难很好地获取这些信息。于是官员们发现，与其通过政治利益多样、政治信息分散的各个党派来获知民众的意愿，远远不如直接与意愿清晰、表达明确的集团们接触。”[6]这样，19世纪末期政党逐渐失去了其对政策过程的影响力，政党在选举政治中逐步隐退。“到20世纪初，多数报纸已与政治党派断绝关系，也失去了补贴。”[7]到20世纪中期，政党政治过渡到利益集团政治。利益集团适应了信息分化和多样化的需求，使得信息进入政策系统的途径更加多样化，信息也得以更具有针对性地进行扩散。20世纪中期时人们用多元主义来描述美国，意在强调社会对政策过程的影响，其中，利益集团发挥着重要的桥梁作用。 

进入20世纪之后，电影、广播相继发展起来。到20世纪50－70年代，技术发展出现了一个过渡性的革命，光缆电视出现，播放频道增加，通信渠道分散，使得广大民众之间的通信成为可能而且日益频繁。媒体的更新换代使得信息扩散速度更快，传播范围更加广泛，整个社会的交流渠道更加通畅了。新的媒体往往都是为了弥补上一代媒体的缺陷，例如，报业作为一个初级媒介平台，在空间上发展有限，其传播范围几乎不会越过国界，这时，“新的传播形式的兴起———尤其是电报、电话、卫星电视和互联网———在时间和空间两个维度上都提高了进行传播的可能性。同样的信息在全球的范围内近乎能够同时同步被接收到。”[8]不过，媒体之间并不存在完全的替代关系，不是说一种新媒体出现之后就必然淘汰旧媒体，新媒体往往只是改变了旧媒体的关注点和传播渠道的重心，媒体的发展最后出现的是多元媒体共存的局面。社会中信息流动有了更多的渠道和载体，因而信息在社会中的流动和生产都俞益开放和自由了。不过，媒体是在工业社会的社会治理结构下 发挥作用的，尽管媒体的发展使得信息传播有了更多的渠道和平台，但是并没有带来政策过程中信息生产的完全开放，无论是政党还是利益集团，其在发挥信息流动的桥梁作用的同时，也在对信息进行控制和限定，后者甚至更为重要。 

信息生产中的控制导向

通过媒体，一方面社会信息向政策系统集聚，另一方面政策信息向社会扩散。总体来看，媒体的发展使得信息传播渠道从单一的、简单的、受限的发展到多元的、自由的、方便的，媒体多样化了，信息传播方式也多元化了。从报纸到广播到电视，信息不断突破权威范围并日益扩散，为大众政治奠定了基础。不过，媒体的发展只是使得信息传播渠道多样化了，在工业社会中心—边缘的社会结构中，信息的传播和生产都是由中心掌握的。在报纸、广播、电影、电视等传统媒体那里，信息产品的生产限定在少数人手中，如记者和节目制作者，然后分发给数量巨大的人群，包括读者、听众和观众。如果将政策系统看成是一个信息系统，那么可以看到，信息传递都可归为自上而下或者自下而上的线性流动。自下而上的信息流动是出于政策制定的需要，是在政策主体的控制范围之内，自上而下的信息扩散是为了政策落到实处，所体现的都是位于社会治理中心的精英对社会的管理。媒体的发展促进了国家与社会之间的信息交流，但是媒体运作中实则隐藏着国家权力，信息生产是由政策主体控制，只是在不同媒体中信息控制的强弱与方式不同而已。 

18 世纪报纸的发展和普及产生了一个与政府保持一定距离的公共领域，这是一个生产公共舆论的地方。从1771年开始，除了党报之外，商业化报纸出现了，报纸开始可以报道议会辩论。“报纸享有了更多的新闻自由，让议会程序和政府接受公众的详细审查，并且对中产阶级群体所关心的问题作出了更多的回应。寡头政治终于走到了尽头，‘威尔克斯事件’开启了一个商业化报 纸主导的政治参与的新时代。”[9]报纸享有独立于政治的自主权，可以对政府进行批判和评价，从而形成了哈贝马斯所说的公共领域。在哈贝马斯那里，公共领域是与公共权力领域区分开来的，公共领域是一个独立于公共权力但也不同于市民社会的领域。正是因为公共领域与公共权力领域不同，公共领域得以行使批判功能，而只有当公共领域能够对政府和社会进行批判时，才能生成真正的具有独立性的公共舆论。随着阅读公众的出现 以及不断扩大，公共舆论壮大起来并成为除选民代表之外的进入政策系统的重要力量，这时政策系统不得不对公共舆论给予关注。 

在自由主义观念中，媒体所扮演的角色就是对国家政府部门进行监督，通过对政府行为和政策过程的监督来达到维护公民权利的目的。哈贝马斯所描写的公共领域正因为其能与国家权力之间保持距离，因此可以发挥这一作用，在媒体私有化的美国尤为如此。但是，根据历史资料，公共领域在形成之初就受到了来自政府公共权力的审查和控制。早在17世纪末，政府就号召人们提防咖啡馆辩论所带来的潜在的危险，并把咖啡馆视为政治动乱的温床。到18世纪初，英国政府命令禁止对公共领域进行“公开”评论，这样，公共领域的独立性丧失了，反而转变成了政府的公共权力领域。到19世纪中叶，公共领域渐趋政治化，舆论报刊上对抗官方检查制度以及争取舆论自由等声明纷纷出现，恰好表明了公共交往领域受到公共权力的控制，公共领域的性质发生了变化。报纸的发行使得政治信息在全国范围内流通起来，但报纸所进行的信息传播从一开始就是在政党的控制范围之内，形成了一种“信息政体”。“这些在19世纪20年代和30年代发展出来的政治通信特征形成了一种‘信息政体’，这个体制稳定地支配了近五六十年。它的主要特征就是简单的空间化的政治信息组织结构以及全国范围内信息通信的机会，都依赖于报纸以及一种特殊形式的政治组织———政党的利用及支配。”[10]政党作为一个组织化、结构化的体制，从一开始就具备了控制、教育和操纵的功能，能对广大选民做出有倾向性 的政治动员，并利用有偏向的公众舆论向政策系统施加压力。作为一个有组织的信息输入渠道，政党逐渐取代了松散的选民而对政策施加影响，并控制了公众舆论的生成。 

公共舆论作为政策系统的外围环境，对政策系统施加影响和压力。随着政策系统与环境之间信息和资源交流的扩大，外部信息对政策系统的压力越来越大，来自系统外部的议案所占比例也逐渐增大。人们认为媒体是独立于政府和国家的，公共舆论是独立和客观的。但实际上，“一旦媒体受到了国家政府部门的规制，它们便失去了‘看门狗’的攻击力。”[11]当公共领域受到公权力殖民之后，提案所声称的代表公共舆论就只能是名义上的，其是否真正代表大众的意愿却是不确定的。无论是政党还是利益集团，虽然在国家与社会之间的信息交流中发挥着桥梁作用，但其更多的是作为信息控制的实施者，帮助在政策信息中掺杂社会精英的认知和偏好，公共政策因此隐蔽地受到精英观念的影响。

实际上，在公共舆论受到管制之后，任何将政府与公众联系起来的努力就只能是形式上的了。“有一种趋势正将民主参与重新阐释为某种扩散化的‘拥有你的发言权’的概念。正如我们将要看到的，有人投入大量的精力，通过降低民主的意义去建立一个试图绕开公众参与的计划。在使得公共生活民主化的伪装下，一种热衷于由精英驱动的‘伪参与’的新的寡头政治已经出现。”[12]表面看来，政府乐于向民众咨询，以至于现代社会中 的政策过程往往会开展各种形式的民意调查以体现民主。但实际上，倡议团体和非政府组织很少发动普通民众，而是倾向于影响意见领袖，往往是意见领袖而不是草根阶层在形塑出公共舆论。到20世纪，“随着大众媒体发展成为垄断的资本主义组织，它们作为传播公共领域信息的可靠传播者的重要核心的贡献江河日下。当媒体日益成为资本主义利益的左膀右臂时，其功能今非昔比，从信息提供者的角色转变为公共舆论塑造者的角色。”[13]

通过媒体这一平台，政府可以更为方便地对社会信息加以掌控，并且提高政策信息传达的准确度和效率。同时，政府也可以通过各种媒体塑造公众的偏好和需求。政策过程中无论是政党还是利益集团都无一例外地努力于控制和利用媒体，以营造出符合自己需要的公众舆论。传播学的研究得出了这样的结论:“媒体通过有选择性地强化(或弱化) 现有的‘倾向’或大众文化中的某些元素，能够有效地影响公众舆论。”[14]媒体对公众舆论的影响并不是简单地传达观点，或者把观点强加给受众，而是通过操纵和利用他们的情感、恐惧等，潜移默化地影响公众的认知，引导他们的偏好。在这里，受众被当成了脆弱的孩子和需要治疗的病人。“人们通常认为，在一个民主制国家里，是公民在塑造着公共政策。很少有人了解到，现代政府中那些长远的政策也在塑造着 公民，而且可能以对民主制度有害的方式塑造着公民。”[15]虽然报纸、广播、电视对受众的控制程度存在差异，但从根本上都是在实践着鲍曼所说的园艺文化。鲍曼认为，国家的治理就如同园丁面对待修剪的花园，政府看待公众就如同看待需要加以塑形的对象。借助于媒体，政府可以将公众舆论塑造成为具有一致口径的、符合政府偏好的声音。媒体越是发展，政府对于公众舆论的修建和控制手段越是多样，而且越是隐形。 

政策过程是一个自上而下的流程，其中充斥着线性思维。政策制定主体往往以管理者的身份自居，以傲慢的情绪来处理社会问题。政策过程中的信息流动牢牢控制在政策主体手中，信息的扩散也是在政策主体的控制范围之内。随着信息技术的发展，国家对社会的影响更加直接也更为宽泛了，公共权力影响并蚕食着日常生活领域，这就是哈贝马斯所说的“生活世界的殖民”。社会问题都可以被简化为一种信息，当社会问题上升到政策问题时，就必然涉及到政策主体对信息的处理。政策主体可以根据自己的需求和偏好来任意地处理这一信息，将政策问题塑造成有利于自己的形象。虽然政府也会关注来自于社会的政策信息，但是，政策主体更加关注如何根据自己的需要来塑造公众舆论，公众往往只能接受政策主体所塑造出来的公众舆论，并按照这一公众舆论修正自己的观点。“随着新的传媒的出现，交往形式本身也发生了改变。它们的影响极具渗透力(完全取渗透一词的最严格的字面意义)，超过了任何报刊所能达到的程度。‘别回嘴’迫使公众采取另一种行为方式。与付印的信息相比，新媒体所传播的内容，实际上限制了接受者的反应。 这些节目将作为听众和观众的公众罗致于自己的魔力之下，而同时，却又剥夺了公众“成熟”所必需的距离，也就是，剥夺了言论和反驳的机会。”[16]当信息产生的生产和加工都是在一个单向度的管理体系中时，媒体传播的信息就可以等同于独白式的话语了。信息传播自上而下、由内向外，公众不能参与其中，只是被动地接收信息，而且毫无感知地被引导和被改变。 

说到底，媒体只是发挥了政府与社会之间信息上传下达的工具性作用，并没有改变政策过程中信息生产主体的单一性，以及信息传播的单向度。尽管媒体加大了社会多元主体之间的互动，但是，政策主体与政策对象之间的区分仍然明晰。政府和公众分别位于信息发送和接收的两端，政策主体主导了信息发布的内容以及流通的渠道和方式，政策对象所接收到的是被政策主体过滤和加工过的信息，也就是政策主体希望政策对象所看到的信息。在这种情况下，尽管工业社会中的政策过程始终是在民主的框架下进行，但是在媒体的作用下却无法从根本上推动民主政策的发生。政府对信息的选择性收集与过滤，以及对信息发布渠道的控制和塑造，最终导致了社会中消极情绪和政治冷漠出现。宾伯看到，第一次信息革命增大了全国范围内的信息流通，扩大了政治 参与，而第二次和第三次信息革命却并没有对政治参与的水平产生影响。[17]虽然政策过程中的信息流动体现为自上而下和自下而上两个方向，但是信息自上而下的扩散是在政策主体的控制之中的，而信息自下而上的输入又是经过筛选和过滤之后的。虽然媒体可以作为公众发声的平台，但公众舆论经过层层筛选和甄别之后才能进入政策系统，如果要在政策过程中受到关注和重视则更 难。从一定意义上说，信息技术的发展只是优化 了社会管理的工具，并没有带来更高程度的政治参与，公众理性地保持着政治冷漠，在公众舆论的塑造中公众集体失语。 

在政府引导中实现信息的合作生产

20世纪70年代之后，互联网出现，这是信息技术发展所产生的新一代媒体。“对于前互联网时代的媒介形式加以简洁描述的话，‘一对多’与 ‘一对一’是很合适的。”[18]而互联网不同，互联网中的电子邮件、聊天和即时通信等都是“一对一”的，网页、文库等都是“一对多”的，还有世界性新闻组网络、讨论板、博客等都是“多对多”和“多对一”的。“多对多”和“多对一”意味着信息的生产和传播必然会突破单一或者少数人的控制，信息的建构权扩散到了多数人的手中。互联网是一个与传统媒体完全不同的平台，信息生产和传播也呈现出完全不一样的状态，传统的单向度的信息流动被网络化的多向度的互动所取代，政策系统被置于一个全新的信息网络中。 

信息生产和传播突破了一切边界和控制，政策系统走向开放。互联网是一个开放的网络平台，信息的生产和传播扩散到所有网络终端，网络中的信息被连接起来并置于高速流动的状态中。“新技术开辟了更宽广、更进步的新型信息线路，对发讯者和接收者都大有裨益。它也缩短了发讯者和接收者之间的距离，加快了信息流动的速度。然而，最重要的是它缩短了信息流动的时间。”[19]互联网极大地降低了人们参与的成本，人们获得信息的来源无论在广度还是深度上都是空前的，参与政策过程的途径无限增多，政策过程向越来越多的人开放。人与人之间的符号交换和交往已不再受到时间和空间的限制，网络空间形成了一个新的全方位脱域化空间。网络的任何终端都可以生产和加工信息并进行传播，信息的传播者和生产者变得分散和多元。旧媒体所充当的守门人的角色此时再也无法履行了，没有人可以继续根据自己的喜好来控制哪些信息被生产、哪些故事 被印刷或播送，传统的科层制组织面临着无法代表也无力控制的困境，信息高度分散了。根据波斯特的研究，经过了口头传播阶段和印刷书写阶段之后，“在第三阶段，即电子传播阶段，持续的不稳定性使自我去中心化、分散化和多元化。”[20]网络形成了一个可以自由地从不同端点进入、也可以随机互动的平台，政策过程中的主体多元化了，中心和边缘之间的界分消失了，相应地，自上而下的管理和控制的思维逐步隐退。 

在信息的自由流动中，群体的形成变得简单而轻松，政策过程中的合作行动更容易发生。“我们最近的通信网络———互联网和手机———正是形成群体的平台;为这些网络开发的很多工具，从邮件列表到可拍照手机，则视群体构建为理所当然，且各有不同的延展。简单到傻瓜程度的群体构建十分重要，因为渴望成为群体的一员，在群体中与他人共享、合作、协调一致地行动，是人的基础本能，而此前它一直受到交易成本的抑 制。”[21]互联网大大丰富了人与人之间的联系渠道和途径，人们可以根据自己的意愿自由组成群体或者退出群体。在互联网平台中，“我们已经被戏剧性地联系在了一起。”[22]我们在不同网页上所显示和记载的信息增大了我们的可见度，人们可以更容易找到某一个人，所有人都被暴露在其他人的视线中。一则新闻可以瞬间传播到全球，人们可以更方便地找到兴趣相投或者观点相同的人，随时与这个人取得联系，并灵活地组成或者解 散群体。人与人之间的聚合越来越简单多样，为了某个政策诉求可以非常便捷地联系起来，为了某个政策问题就可以形成一个行动系统。政策过程不再限定在此处或者彼处，不再限定在这一阶段或者那一阶段。政策过程就是在人们的合作行动中开展，并随着人们的合作行动的方式和路径的不同而表现出多样化的进程。 

媒体多元化并具有可替代性，使得任何对媒体的控制都消失了，信息生产的垄断性也无法继续维持下去了。互联网是一个新的媒体平台，互联网并没有排挤其他媒体，相反，互联网上的媒体更加多样化而且可以实现自由组合和整合。媒体多元化了，同时也泛化了，大量非媒体从业人员担负起了信息的生产和传递的工作，以至于专属媒体从业人员的工作被业余化了。个人可以选择自己喜欢的媒体平台发布信息，可以借助于不同终端来发出声音，甚至直接通过“自媒体”为自己代言。媒体作为一种传播工具可以相互替代，甚至可有可无了，以至于信息生产和传播没有任何组织能够对其加以控制，任何控制的努力已经无法找到着力点了。 

当信息可以从任何端点生产和传播出去时，信息生产与传播中的主客体之间的界限随之消失，政策过程中的主客体区分也渐趋模糊。传统媒体采用的是单中心发送的模式，信息流动是在规定的线性框架之内，因而比较容易实现信息发送主体与客体之间的分离，而互联网推动了信息传播的网络化，网络结构中是无所谓主客体的，所有终端都可以参与信息发布和接收，每个人都既是主体又是客体。工业社会中政策信息流动是线性的，信息自下而上地聚合后生成政策，再自上而下地发布完成执行。而多元主体作为网络的某个终端出现时，传播多渠道多向度了，信息流向复杂化。在单向度的政策流程中，政策客体与政策主体的区分体现在对信息的掌握程度上，政策主体 因为掌握更多的信息而在政策过程中具有话语权，政策客体依赖于政策主体获得信息因而处于依附地位，而在网络结构中，政策客体可以通过各 种信息交流平台和群体互动而获得信息，因此与政策主体之间的不平等关系不存在了。这就是波斯特所说的，“大众媒介问题就不会仅仅被看成是发送者/接收者、生产者/消费者、统治者/被统治者这种问题。当大众媒介转换成去中心化的传播网络时，发送者变成了接收者、生产者变成了消费者、统治者变成了被统治者，这样，用来理解第一媒介时代的逻辑就被颠覆了。”[23]

在中心—边缘的政策过程中，政策制定者决定着信息的发布和传播，政策对象被动地消极地接受信息。但在互联网时代，信息不再受到任何一方的控制，也不再由任何主体来垄断发布，信息是由主客体双方共同生产出来的。法国学者吴尔敦提出了一个观点，信息不等于传播。以前，信息和传通几乎可以等同，信息发布就等于传播下去了。但是，“到了明天，成问题的可能就是传通了，也就是说，各种受者接受和协商(各方面信息)的前提，或将成为最重要的挑战。信息日益丰富，但传播却仍稀少。信息的生产、交换或获取不再足以实现传通。”[24]大众传播的实质是要在传播者和接受者之间实现含义相同的交流，也就是说，信息只有在双方接收到而且理解和接受其含义的情况下才算是传播成功。在自上而下的政策过程中，信息的传递是基于支配—依附关系来开展，这是将信息传递的重心放在了信息发布者上，信息发布出去就等于接受。而在去中心化的网络空间中，没有任何人的信息发布是具有权威性的了，这就出现了信息发出去了，但可能并没有发生传通的现象。之前人们只关注媒介说了什么，但现在发现，需要从接受方来理解传播效果。未来的信息传播者在传播过程中将失去强势地位，而依赖信息接收者来决定信息的价值。信息的接收者也不再完全在信息传播中失语，而是积极参与到信息的建构中，信息不再是“推给”消费者，反而是信息的接收者主动把信息“拉出来”。在信息传播的过程中，没有哪一方能够独自生产信息并且赋予信息全部的意义，信息是在生产者与接受者之间的交流和合作中生产出来的。

不过，互联网并不会自动带来信息的完全开放和政策系统的根本性变革。就拿当前发展最热门的大数据来说，信息技术的发展催生了大数据的产生和运用，大数据代表着信息技术发展的一个新的阶段。“数据化代表着人类认识的一个根本性转变。有了大数据的帮助，我们不会再将世界看做是一连串我们认为或是自然或是社会现象的事件，我们会意识到本质上世界是由信息构成的。”[25]但是，大数据在形式上仍然体现为数字化， 如果我们看不到大数据与之前的“小数据”的本质上的差异，就可能继续沿用工业社会中政策制定的线性思维来对待大数据，将大数据仅仅看成是政策优化的技术手段。正是因为大数据可能仅仅是工具性的，波斯特认为大数据制造出了一个超级全景监狱。“数据库像监狱一样，连续不断地在暗中有系统地运作着，收集个人资料并组合成个人传略。与全景监狱所不同的是，这些‘囚 犯居民’无须关在任何建筑物中居住，他们只需继续进行其刻板的日常生活即可。因而，这种超级全景监狱与它的前一代相比更不会侵扰他人，然而它完成规范化这一任务的效率却绝不降低。 数据库中个人传略的每一个特点都轻而易举地因异于他人的特性而得以区分，从信用分级到借书过期通知乃至过多的交通违章。”[26]这个观点有一定的道理。大数据可以将社会更加清晰地呈现出来，可以更全面完整地描述政策问题，但是却不会实现政策过程的根本性的变革，清晰只是有助于政策主体实现对政策对象的控制。

我们需要转变政策思维，引导政策过程中信息的合作生产。政策过程中技术发展并不会自动 带来政策变革，最为重要的是观念上的转变。网络化不应仅仅表现在互联网这样一个虚拟空间的发展上，而且应当体现为社会网络结构的生成上。面对庞大的信息数据，政策主体要抛却控制思维，抛却权威观念，而作为信息社会的一个引导者，作为政策系统信息化的一个服务者，引导信息生产朝向公共性和合作行动的方向发展。“电子技术时代下交流理论的首要原则就是不存在首要原则，只存在对理论之外的承认，对理论的他者的承认，对驱动理论的那个世界的承认。”[27]电子技术时代下不存在首要原则，也否定了任何主体或权威，政府应该从管理型的角色转变为服务者来引导政策信息的流动，并努力建造一个开放的政策系统。这样的一个政策系统是一个平等的开放的信息平台，政府应当努力推动政策过程中多元主体的合作行动，推动信息的合作生产。如韦斯特所看到的，在美国已经有了一些相关的实践，“许多公共部门开放了电子渠道征询意见，政策研究人员得以进一步拓宽视野。公共参与不再局限于公共政策涉及的特定利益集团，正逐步覆盖消费者、有关专家、普通公民等多元化群体。数字技术的应用不仅降低了整个公共参与过程的通信成本，更为重要的是，这意味着联邦政府官员得以更便捷地获取来自企业、消费者、智囊机构的重要意见。”[28]服务型政府致力于消解治理结构中的中心—边缘结构，而代之以一个多元主体合作行动的政策系统，政府与社会、市场、公民个人等不同行动者共同参与到政策建构中，在开放的信息平台和交流中开展合作行动，使得信息在多元主体之间合作生产出来，政策过程成为多元主体的合作行 动系统，这也是民主化和科学化实现的路径。

注释 

[1]詹姆斯·罗尔:《媒介、传播、文化———一个全球性的途径》，董洪川译，商务印书馆，2012年，第224页。

[2][7]梅尔文·L．德弗勒、埃弗雷特·E．丹尼斯:《大众传播通论》，颜建军等译，华夏出版社，1989年，第73、73页。 

[3][4][5][6][10][17]布鲁斯·宾伯:《信息与美国民主》，刘钢等译，科学出版社，2011年，第62、62、66、67、56、219 页。 

[8][9][11][14]詹姆斯·卡伦:《媒体与权力》，史安斌等译，清华大学出版社，2006年，第65－66、95、278、208页。

[12]弗兰克·富里迪 : 《恐惧的政治》，方军、吕静莲译，江苏人民出版社，2007年，第95页。 

[13]弗兰克·韦伯斯特:《信息社会理论》，曹晋等译，北京大学出版社，2011年，第211页。 

[15]海伦·英格兰姆、斯蒂文·Ｒ．史密斯编:《新公共政策———民主制度下的公共政策》，钟振明、朱涛译，上海交通大学出版社，2005年，第15页。 

[16]尤根·哈贝马斯:《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社，1999年，第196页。 

[18]安德鲁·查德威克:《互联网政治学:国家、公民与新传播技术》，任孟山译，华夏出版社，2010年，第6页。 

[19]约翰·奈斯比特:《大趋势———改变我们生活的十个方面》， 新华出版社，1984年，第22页。 

[20]马克·波斯特:《信息方式———后结构主义与社会语境》，范静哗译，商务印书馆，2014年，导论第10页。 

[21][22]克莱·舍基:《未来是湿的》，胡泳、沈满琳译，中国人民大学出版社，2009年，第34、8页。 

[23][26][27]马克·波斯特:《第二媒介时代》，范静哗译，南京大学出版社，2000年，第45、98、104 页。 

[24]多米尼克·吴尔敦:《信息不等于传播》，宋嘉宁译，中国传媒大学出版社，2012年，第10页。 

[25]维克托·迈尔－舍恩伯格、肯尼斯·库克耶:《大数据时代:生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社，2013年，第125页。 

[28]韦斯特:《下一次浪潮———信息通信技术驱动的社会与政治创新》，廖毅敏译，上海远东出版社，2012年，第20页。

作者简介 

向玉琼，南京农业大学公共管理学院教授。

本文原刊于《学海》2019年第1期。

文章推荐 

相关文章魏程瑞 陈强 | 媒介逻辑、集体行动与政策博弈:城市环境抗争行动的政治过程分析
林芬 | 权力与信息悖论： 研究中国媒体的国家视角
施惠玲、杜欣：政治传播内容中政治信息与政治话语的区分及其意义

近期文章周庆安 朱昱炫 | 场域理论视域下CSSCI中国政治传播学术史研究(2003－2017)
邓小南：信息渠道的通塞——从宋代“言路” 看制度文化
外文橱窗 | 政治传播研究前沿

编辑：叶可慧

校对：刘国芳